Artículo de opinión de Fernando González Laxe, Catedrático de Economía Aplicada de la Universidade da Coruña
Europa dispuso en 2020 de un instrumento temporal de recuperación, los denominados fondos Next Generation. Son la apuesta de la UE de cara a paliar y a restaurar un nuevo equilibrio con el objetivo de relanzar el crecimiento, recuperar el empleo y acomodar la sociedad a un nuevo escenario. Dicho proceso ha de seguir una trayectoria verde y justa, alineada con los conceptos de sostenibilidad, digitalización y cohesión social: son, pues, espacios de oportunidad. Por eso, se habla de afrontar cuatro cambios profundos: los referentes a la empresa; los que hacen mención al uso de la energía; los que se manifiestan teniendo en cuenta las alteraciones climáticas; y aquellos que afectan a la sanidad y protección de los ciudadanos así como promover la cohesión social.
La intensidad y la escala de los efectos derivados de la COVID-19 han puesto de manifiesto la existencia de shocks de oferta y de demanda, con impactos territoriales asimétricos. Las alternativas dependieron de los cambios en las agendas políticas y en la capacidad de resiliencia. Respecto al primero de ellos, cada una de las políticas puestas en marcha por los Gobierno fueron disímiles y no se constata una actuación coordinada ni sometida a una agenda común, por mucho que todos diagnosticaban un efecto global. En lo tocante a las segundas, la capacidad de resiliencia está en función de la capacidad de cada país y de cada territorio. De esta forma, los territorios más resilientes son aquellos que han desarrollado, previamente, acciones tendentes a minimizar el grado de vulnerabilidad ante la existencia de posibles shocks. Por tanto, la capacidad de resiliencia pone de manifiesto la disponibilidad de su capacidad, de los recursos, del rol de las instituciones y de las políticas públicas.
Los fondos Next Generation tratan de ligar la recuperación económica con las dinámicas de transformación y renovación de las actividades productivas; es decir, es un proceso de adaptación transformadora que busca acometer un cambio de la esfera productiva; una incorporación de nuevos valores; y una definición de los distintos grados de adaptación a nuevos escenarios y formas de vivir y trabajar.
Al estimar las repercusiones de la crisis vislumbramos los diferentes procesos de adaptación, reorganización y reorientación de los territorios ante los impactos externos. Existe teorías que se centran en enfoques sobre las estructuras productivas, en las velocidades de recuperación y en el análisis de las interrelaciones sectoriales. Otras corrientes de pensamiento se fijan en los cambios referidos a las instituciones, políticas públicas y gobernanza, como mecanismos generadores de los cambios transformadores.
En ambos casos, las referencias son las políticas de innovación, definidas como catalizadoras de los procesos de renovación y transformación. No hay duda que las políticas de innovación son la palanca para una resiliencia a largo plazo. En este sentido, habría que subrayar dos concepciones. La primera se basa en la capacidad que posee el Estado para innovar y reforzar el crecimiento económico. Constituye la base de la “teoría del estado emprendedor” y del concepto de “misión”, por la que el Gobierno puede definir misiones asociadas a los grandes retos sociales; aportando con ello, una amplia discrecionalidad en las políticas de innovación. La segunda, es la política innovadora transformadora, que aboga por las transiciones en los sistemas de producción y consumo, actuando en base a las regulaciones y con actuaciones de abajo-arriba. Esto es, el Gobierno no define, ni articula las misiones; sino que son los propios actores de los sistemas quienes promueven las soluciones a los retos sociales. Pero, para generar dichos cambios es preciso de políticas a largo plazo que permitan involucrar a múltiples actores en procesos más abiertos y democráticos, para poder abrir nuevas ventanas de oportunidad y que las transformaciones sociales faciliten la modulación de la capacidad de resiliencia de los territorios.
Las regiones se han ido configurando como lugares de prueba para medir los impactos positivos de las políticas de innovación. Desde la década de los años 80 han proliferado políticas de innovación horizontales y sistémicas, basadas en la cooperación entre actores de una región; las llamadas políticas de clústeres. Sin embargo, dichas políticas no aportan discrecionalidad a la innovación. Por eso, la Comisión Europea instauró las estrategias de especialización inteligente (S3), con el objetivo de incrementar la I+D+i, a la vez que se apoya en una priorización de objetivos en función de las capacidades existentes. De esta forma, la S3 no se dedica a priorizar sectores; sino actividades transformadoras. Y, en segundo lugar, se apuesta por una gobernanza experimental, denominada “procesos de descubrimiento empresariales”, en donde se apuesta por la cuádruple hélice (empresas, gobiernos, universidades y sociedad civil). Esto es, una dinámica de acción colectiva que fomente los mecanismos de cambio en los procesos de resiliencia.
Galicia ha ido con retraso en lo que respecta a las respuestas políticas a las crisis económicas. Tanto en los periodos 1992-94; 2008-2014; y ahora 2020-2021, apenas podemos distinguir una nueva definición de las políticas innovadoras, con sus nichos de oportunidad y ámbitos de especialización emergentes, basados en el conocimiento científico. Tampoco hemos destacado por un incremento de la capacidad colectiva de actuar. Dicho de otro modo, hemos estado un poco huérfanos de una actitud pro-activa e incluso modernizadora del país. Es decir, no hemos contribuido a minimizar nuestra situación de vulnerabilidad, ni tampoco hemos conseguido diversificar el aparato productivo y la estructura empresarial. Ambas notas dificultan la constitución de un liderazgo tecnológico y una gobernanza colectiva que no llegan a reforzar los mecanismos inter-locales existentes. En suma, los fondos Next Generation son una buena oportunidad tanto para recuperar el tiempo perdido como para sentar las bases de una reforma en profundidad de nuestro aparato productivo, modos de comportamiento y afianzamiento de una sociedad de redes.